GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİNDEN YENİ DÖNEM KAMU YÖNETİMİ’NE GEÇİŞ VE UYGULANAN POLİTİKALAR.
Entelektüel temelleri Max Weber, Woodrow Wilson ve Frederick Taylor’un attığı geleneksel kamu yönetimi 18. Yy dan başlayarak 20. Yy la kadar varlığını sürdürdü. Max Weber’in kaleme almış olduğu “İdeal Tip Büraksisi” adlı çalışmasında ve Woodrow Wilson’un kaleme aldığı makalesinde siyasetin alanıyla kamu görevlilerin alanının farklı olduğunu vurgulamıştır. F Taylor’ın bilimsel yönetim olarak adlandıran yaklaşımı da bilimsel yöntemler kullanmak suretiyle her iş için en iyi tek bir yönetim olduğunu vurgalamış ve geleneksel kamu yönetimine destek vermiştir. Risk almakta isteksiz, adem-i merkeziyetçi devlet, girdi ve süreç odaklı vb. olmak üzere birçok özelliği vardır.
Neoliberal ve liberalizm hareketlerinden sonra, libertesyenler geleneksel kamu yönetiminin halka hizmette asgari düzeyini bile veremediğini düşünmüşler ve gelişen teknoloji, küreselleşme ile beraber hükümetlerin piyasan çekilmesi gerektiğini öne sürmüşler. Yeni dönem kamu yöneti olarak adlandırdığımız bu dönemin, Risk almakta istekli, minimal devlet anlayışı ve çıktı ve sonuç odaklı vb. birçok özelliği vardır.
Biz burada geleneksel kamu yönetimi ve yeni dönem kamu yönetimi detaylıca ele alıp hangi ülkeler nasıl değişim sürecine girmişler ve ne gibi politikalar uygulamış ona bakacağız.
Geleneksel Kamu Yönetimi
Geleneksel kamu yönetimi, 19. Yüzyılın ikinci yarısından başlayarak 20. Yüzyılın son çeyreğine kadar kamu yönetiminde geçerli olan hakim paradigmanın adıdır. Geleneksel kamu yönetim anlayışının entelektüel temelleri, büyük ölçüde Woodrow Wilson, Max Weber ve Frederick Taylor un düşüncelerine dayanır. Wilson, 19. Yüzyılın son çeyreğinde yazdığı makalesinde kamu yönetimini, siyaset biliminden bağımsız bir disiplin haline getirmek için siyaset yönetim ayrılığı ilkesini savunmuştur. Max Weber de formüle ettiği ideal tip bürokrasi modelinin, en rasyonel ve etkili örgütlenme biçimi olduğuna ilişkin düşüncesini geliştirmiştir. Wilson ve Weber in görüş düşünceleri, siyasetin alanıyla kamu görevlilerin alanlarının farklı olduğu, siyasetçilerin kamu politikalarına ilişkin temel kararların verilmesi, kamu görevlilerinin de bunları, uzmanlık ve teknik bilgilerine göre en etkin ve en tarafsız olarak uygulayacakları esasına dayanır. 20. Yüzyılın başlarında F. Taylor’ın bilimsel yönetim olarak
adlandırılan yaklaşımı da bilimsel yöntemler kullanmak suretiyle her iş için en iyi tek bir yönetimin bulunabileceğini vurgulamış ve geleneksel kamu yönetim anlayışının gelişmesini etkilemiştir.(Şükrü Metin Erdağı, kamu Yönetimi Genel İlkeler)
Geleneksel kamu yönetimine yapı olarak baktığımızda, katı örgüt yapısı, merkeziyetçi, katı hiyerarşi, hizmet devleti, büyük ölçekli yapı ve bürokrasi yönelimdir.
Rollerine, ilkelerine ve politikalarına baktığımızda, yönetim, örgüt merkezli, kurallara bağlı yakından kontrol, sevk ve idare, sabit ücret, bürokrat tipi yönetici, az yetkili yönetici, gizlilik, hizmetlerde nicelik, üst yöneticiye bağlı değerlendirme, kapalı enformasyon kuralları, yetkiyi toplayan, risk almakta isteksiz, kuralcı ve kırtasiyeci, girdi ve süreç odaklı, birey yönetimi geleneksel kamu yönetiminin rolleri, ilkesi ve kamu politikasıdır.( Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara, 2009, s 26 27)
Bu şekilde kurumsallaşmaya başlayan geleneksel model 1920’lere kadar önemli ölçüde benimsenmiştir. Ancak ilerleyen zamanlarda eleştirilerin hedefi olmuştur.
Özellikle neoliberal düşüncesinin yükselmesi, yeni sağ söylemlerindeki gelişmeler ve bunların iktisat teorisinde yansıması olarak kabul edilecek libertesyen düşünce ve kamu tercihi teorisinden kaynaklanan, bürokrasinin özgürlüklerin önünde engel oluşturduğu ve piyasa ile karşılaştırıldığında kaynakların etkin kullanımı ve tahsisinin sağlayamadığı yönünde eleştiriler oldukça etkili olmuştur.(Hughes, Owen, 2003, Public Management And Administration: An İntroduction, Gordonsville: Palgrave Macmillan, s 32) geleneksel kamu (Yönetimine yapılan bir diğer eleştiride teknolojik gelişmelere bağlı olarak ortaya çıkan gelişmelere ayak uyduramamasıdır.)
Yeni Dönem Kamu Yönetimi
Yeni Kamu Yönetimi (YKY) anlayışı, klasik anlamda iş yapmaya dayanan kamu yönetiminin yapısı ve işleyişine yöneltilen eleştirilerden destek alarak iletişim ve teknoloji alanındaki gelişmelere paralel olarak özel sektörde gözlemlenen değişim sonucu ortaya çıkmıştır (Bilgiç, Veysel, 2003. “Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı.” Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar içinde, A. Balcı v.d. (der.), Ankara: Seçkin Yayıncılık.)
Kamu sektörünün pek çok alanda daraltılmasını savunan hareketler 1970 lerin ilk yarısından itibaren kimi devlet yönetimlerinde dile getirilmeye başlanmıştı. Bir müddet sonra ise hükümetlerin piyasalardan çekilme politikaları kimi sağ iktidarların resmi politikası haline gelmişti. Bununla birlikte bu ideolojik iklim kayması Avusturya ve Yeni Zelanda da olduğu gibi sol iktidarları da etkilemiştir. Erken yeni kamu yönetimi reformlarını belirleyen bu hükümetler, vergileri azaltmak, kamu mallarını özelleştirmek ve kaynak dağılımında piyasa önceliği ilkesi ile hareket eden özel sektör girişimlerine yetki aktarmak, kamu çalışanlarının sayısını ve bunlarla ilgili harcamaları azaltmak ve tasarrufa yönelik verimlilik çalışmaları başlatmak amacıyla hantal bürokrasiyi hedef göstererek çeşitli tedbirler almışlardır.
(Ömür Gönüleşen Uğur, 1998, Public Management, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi LII (1-4) s.512-523) The Emergence Of a New Approach To The Public Sector:The New
Yeni kamu yönetimi, geleneksel kamu yönetiminden farklı olarak yönetim organizasyonu ve işleyişinde piyasalar ve tolumla ilişkilerinde yeni bir ilişki öngörür. Yeni kamu yönetiminin temel unsurları konusunda çeşitli sınıflandırmalar yapılmıştır. Örneğin C. Hood yeni kamu yönetimi unsurlarını yedi grupta toplamıştır.
- Kamu sektöründe yöneticiye geniş yönetme serbestliğinin tanınması
- Performans ölçümü yapılması
- Sonuçlara, prosedürlerden daha çok önem verilmesi
- Kaynakların kullanımında disiplin ve tutumluluk
- Kamu sektöründe rekabetin arttırılması
- Büyük yapılı organizasyonların, optimal büyüklükte yeni yapılara dönüştürülmesi
- Kamuda özel sektör yönetim tekniklerinin uygulanması.
Yeni kamu yönetiminin yapısını esnek örgüt yapısı, adem-i merkeziyetçi yumuşak hiyerarşi, minimal devlet, küçük ölçekli yapı ve piyasa yönelimi oluşturur.
Rollerini, ilkelerini ve politikasını ise; işletme, müşteri-vatandaş merkezli, performans hedefli denetim, yönetişim, performansa bağlı ücret, girişimci yönetici, yetkilendirilmiş yönetici, şeffaflık, hizmetlerde kalite, çok yönlü değerlendirme, açık enformasyon kuralları, yetkiyi paylaşan, risk almakta istekli, vizyon sahibi ve esnek, çıktı ve sonuç odaklı, ekip yönetimi oluşturur. (Kamu Yönetimi Genel İlkeler, Şükrü Metin Özdağı)
Son yüzyıla baktığımız devletin dönüşümünü dört dönemde görürüz.
- 1900-1930 liberal devlet, demokrasi ve insan haklarını güçlendirme amaçlı
- 1930-1980 sosyal devlet, karışan müdahaleci devlet
- 1980-2000’lerin başı liberal düzenleyici devlet
- Günümüzde liberal düzenleyici ve yönetişen devlet
Yeni Kamu Yönetimine Yapılan Eleştiriler
- Yeni kamu yönetiminde eleştirilen “yeni” kavramıdır. Eleştirel görüşe yeni kamu yönetimi yaklaşımının dile getirdiği her şey önceden dile getirilmiştir. Yeni kelimesi sadece meşruluk kazandırmak için kullanılmıştır.
- Yeni kamu yönetimi yaklaşımı demokratik değerlerle bağdaşmadığı noktasında da eleştirilmektedir
- Yeni dönem kamu yönetimi karşıtlarına göre, profesyonel yöneticiliği benimseyen yeni kamu yönetimi anlayışında, kamu yöneticileri uzmanlaştıkça
yönetilenlerin yönetime katılmaları ve yönetimin denetlenmesi sorunlu bir hal almıştır.
- Yeni dönem kamu yönetimi devleti bir hizmet tüketim aracı haline dönüştüren, devletin çatışmaları çözme, Ulusal hedefler belirleme, toplumdaki güç kullanımı kontrol etme ve ulusun geleceği için yatırım yapma gibi rollerini göz ardı eden bir mantığa sahiptir.
- Yeni dönem kamu yönetimi anlayışı en yoğun eleştirilere yeni sağ düşüncesi ile ilişkili olduğu için maruz kalmaktadır. Yeni kamu yönetimi yaklaşımının, geleneksel bürokratik paradigmaya dayanan, kamu yönetimindeki güç, sorumluluk ve kontrol ilişkilerini değiştiren ideolojik bir süreç olduğu ieri sürülmektedir.(parlak ve sobacı, a.g.e, s.207)
Geleneksel kamu yönetimi ile yeni dönem kamu yönetiminin rolleri, ilkeleri ve politika özelliklerini yazıp karşılaştırdık. Şimdi bu özellikleri şema ile gösterip, daha anlaşılır olmasını sağlayacağım ve ondan sonra dünyada ne gibi değişiklikler yaratmış ve ülkeler nasıl politika izlemiz ona bakacağız.
| Geleneksel Yönetim | Yeni Yönetim | |
| Yapı | · Katı örgüt yapısı
· Merkeziyetçi · Katı hiyerarşi · Hizmet devleti · Büyük ölçekli yapı · Bürokrasi yönelimli |
· Esnek örgüt yapısı
· Adem-i merkeziyetçi · Yumuşak hiyerarşi · Minimal devlet · Küçük ölçekli yapı · Piyasa yönelimli |
| Roller, İlkeler, Politikalar | · Yönetim
· Örgüt merkezli · Kurallara bağlı yakından kontrol · Sevk ve idare · Sabit ücret · Bürokrat tipi yönetici · Az yetkili yönetici · Gizlilik · Hizmetlerde nicelik · Üst yöneticiye bağlı değerlendirme · Kapalı enformasyon kanalları · Yetkiyi toplayan · Risk almakta isteksiz · Kuralcı ve kırtasiyeci · Girdi ve süreç odaklı · Birey yönetimli |
· İşletme
· Müşteri vatandaş merkezli · Performans hedefli denetim · Yönetişim · Performansa bağlı ücret · Girişimci yönetici · Yetkilendirilmiş yönetici · Şeffaflık · Hizmetlerde kalite · Çok yönlü değerlendirme · Açık enformasyon kanalları · Yetkiyi paylaşan · Risk almakta istekli · Vizyon sahibi ve esnek · Çıktı ve sonuç odaklı · Ekip yönetimli |
(Bilal Eryılmaz, kamu yönetimi, okutman yayıncılık, Ankara-2009, s. 26,27)
Devletlerin Değişen Politikaları
İngiltere, Amerika Birleşik Devletleri, Yeni Zelanda, Avustralya, , uyguladığı politikalarla yeni dönem kamu yönetimine geçen ilk ülkelerdir. Şimdi bu ülkelerin uyguladığı yeni politikalara bakalım.
İngiltere
İngiltere’de kamu yönetimi reform çalışmaları ilk olarak 1960’ların sonuna doğru yayınlanan Fulton Raporu’dur. Fulton Raporu’nun temel vurgusu; kamu idaresinin özel kesime açılması, katı hiyerarşilerin kaldırılması, yetki devrinin genişlemesi üzerinedir.(Dunsire, a.g.m, ss.25-35)
1979 yılında iktidara gelen ve üç dönem iktidarı elden bırakmayan Thatcher hükümeti kamu yönetiminde yeni reformlar yapmıştır. 1988 yılında “Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi: Gelecek Adımlar” raporu değişim için atılan ilk önemli rapordur. Bu raporun genel özelliği; politika geliştirme dışında kalan yürütme görevlerinin ayrı ve küçük birimler eliyle görülmesidir. Raporda ayrıca hizmet sunumu üzerinde yoğunlaşılmakta ve hizmetten yararlanılan ihtiyaçları öne çıkarılmaktadır. Hizmet sunumunda etkinliğin arttırılması için yapısal değişikliğin yetmeyeceği, gerçek gelişmenin kişilerin sorumlu tutulması ile sağlanabileceği belirtilmiştir.(Yılmaz Osman,2001, Kamu Yönetimi Reformu: genel eğilimler ve ülke deneyimleri, Ankara:dpt yayınları,s.37)
Thatcher hükümetinden sonra, iktidarı Tony Blair hükümeti kazanmıştır. Tony Blair hükümeti iktidara geldikten sonra bir takım reformlar yapmış ve “Kamu Yönetiminin Çağdaşlaştırılması Beyaz Kitap” yayınlanmıştır. Beyaz kitabın ana ilkeleri şunlardır:
- Politika oluşturmayı günlük krizlere yönelik olmaktan çıkarıp uzun süreli sorunlara ve toplum için somut sonuçlar üretecek bir anlayışa odaklanmak
- Verimli, etkin ve yüksek kaliteli hizmet sunmak.
- Yurttaşın ve ekonominin beklentilerini karşılarken yeni teknolojiyi kullanmak
- Bir hizmetin sunumunda devreye giren birden fazla birimin aralarındaki sınır ve engelleri en aza indirmek
- Talebin olduğu yer ve konularda günde 24 saat ve haftada7 gün hizmet verebilmek.
- İdare ile yapılacak bütün yazışmaların tamamının 2008 yılında tamamen elektronik yolla yapılmasını sağlamak
- Eğitim, toplantı ve seminerler düzenleyerek, üst düzey yöneticilerin liderlik ve yönetim konularındaki en iyi düşünce ve gelişmeleri sürekli izlemelerini sağlayacak başkanlığa bağlı “Yönetim ve Politika Merkezi” kurmak.(aktan, 2003, a.g.e., s.451)
Yeni Zelanda
Diğer ülkelerden farklı olarak Yeni Zelanda’da önceden köklü sayılabilecek reform çalışmaları yok denecek azdır. Çünkü bu ülkede 1900’lü yılların başından 1985’lere kadar idari sistemde önemli bir değişiklik yaşanmamıştır. Hatta 1961 yılında kurulan bir komisyon, bürokraside kötü işleyen bir yön bulamamış ve mevcut yapı ve işleyişi büyük ölçüde desteklenmiştir.(gill, derek,2000, new zealand experience with public management reform: why the grass is always greener on the other side of the fence, public sector, voll:23, no:2, s.11-29)
Geçtiğimiz yüzyılın son çeyreğinde dört tane önemli reform çabası kendini göstermiştir. Birinci olarak 1978’den itibaren başlayıp 1985’lere kadar süren ve özel sektör yönetim tekniklerinin kamu sektörü tarafından örnek alınmaya başlandığı managerialist evre. İkinci olarak 1986 ve 1991 yıllarını kapsayan piyasalaşma evresi ki, bu evrede piyasa rekabeti, sözleşme ve hatta kişisel çıkarlar gibi ekonomik yaklaşımlar kamu sektöründe uygulanmaya çalışılmıştır. 1992 1996 yılları arasında ise yönetim kapasitesine iyice yerleşen ve kamu sektörünün geleneksel dinamiklerini temelden sarsmaya başlayan piyasalaşma hareketinin tam anlamıyla algılanmaya çalışıldığı ve bu çerçevede kapsamlı bir bakış açısı geliştirilmeye başlandığı stratejik evredir. Son evre ise, devlet kapasitesinin yeni reform stratejilerine tam anlamıyla adaptasyonu için çalışıldığı 1997’den sonraki dönemdir.(kettl,2000, a.g.e, s.10)
Avustralya
Avustralya’da reformlar sol görüşlü parti tarafından uygulanmaya başlandığı için diğer devletlerden farklıdır. Avustralya ‘da reformlar iki aşama göstermiştir. İlk aşama işçi partisi tarafından gerçekleştirilmiş ve reformlar üç temel hedefe dayandırılmıştır. Bunlar:
- Kamu kurumlarının amaçlarının, vatandaşların bu kurumlardan ne beklediğinin açık ve net şekilde ortaya konulması
- Yetki ve sorumlulukların devri ve esnekliği güçlendirmesi, böylece yöneticilerin kurumsal amaçlara ulaşmada daha geniş imkanlarla donatılması
- Üç yada beş yıllık dönemler itibari ile kurumların performanslarının geliştirilmesi ve bu performansa dayalı hesap verme sorumluluğunu yerleştirilmesidir.(turan,erol, kamu yönetiminde reform, palet yayınları,2015,s.235)
İşçi partisi 1996 yılında iktidarı muhafazakar partiye kaptırmıştır. İktidarda olduğu sürece kendi stratejilerini ortaya koymuş, diğer devletler gibi kamu harcamalarını azaltmış ve kamu yönetimini küçültmüştür.
1996 yılında iktidara gelen muhafazakar parti kurulan koalisyon sonrasında kamu yönetiminin etkinliği ve verimliliği ile şu eleştirileri ortaya koymuştur: kamu kesimi yaptığı idari, mali ve çalışma yaşamı ile esneklikten yoksundur, detaylı bürokratik kurallara ve mevzuata uymaya dayalı hizmet üretme süreci yüzünden hizmet etkinliği düşük, maliyetler yüksektir, kamu yönetimi etkinlik ve yönetim kalitesi bakımından özel kesimin ve benzer diğer ülkelerin gerisinde kalmaktadır.(yılmaz, a.g.e, s.81)
Bu eleştiriler doğrultusunda hareket eden hükümet “Kamu Hizmet Kanunu” hazırlayarak uygulamaya koymuştur. Bu kanun detaylı düzenlemeler yerine, temel ilke ve kanunlar üzerinde durmuştur.
Amerika Birleşik Devletleri
Amerika Birleşik Devleti’nde geride bıraktığımız yüzyılda bir sürü reform çalışmaları meydana gelmiştir. Bunlardan bazıları başarılı bazıları ise başarısız olmuştur. Bunlardan Brownlow ve Hoover başarılı olmuştur. Ash Konseyi, Carter Reform Projesi, Grace Komisyonu ise başarılı olamamıştır.
Ülkede kamu yönetimi adına ilk önemli adım başkan Carter Döneminde olmuştur. 1978’de uygulamaya geçirilen kamu hizmeti reformunda, yöneticilere sonuçlara ulaşabilmek için geniş yetkiler verilmesi istenmiş ve yönetimde üst tabakada danışmanlardan oluşan kurmay timleri oluşturulması istenmiştir.(özer,a.g.e,s.285)
En önemli dönüm noktası ise ülkeye Reagan iktidarının gelmesiyle oluşmuştur. Reagan iktidarında kamu yönetimi alanında görülen sorunların devletçe çözülmesinin iyi bir yol olmadığı gerçeğinin genel olarak kabul görmesiyle somut adım atılmıştır.(duggett,a.g.m,s.3)
ABD hükümeti tarafından reformların son dönem çalışmalarından Al Gore Raporu çok önemlidir. Bu raporda ileri sürülen özellikler şöyle sıralanabilir:
- Personel politikası desatralize edilmelidir.
- Bütçeleme süreci basitleştirilmelidir.
- Satın alma işlemleri basitleştirilmelidir.
- Genel müfettişlik kurumu yeniden düzenlenmelidir.
- Kamusal regülasyonlar azaltılmalıdır.
- Eyalet hükümetlerine ve yerel yönetimlere yetki verilmelidir.
- Müşteriye sesini duyurma ve alternatifler arası seçim yapma imkanı tanınmalıdır.
- Kamusal hizmet organizasyonları rekabetçi konuma getirilmelidir.
- Pazar dinamiği yaratılmalıdır.
- Pazar mekanizmaları oluşturulmalıdır.
- Karar verme gücü desantralize edilmelidir.
- Çalışanlara yetki ve sorumluluk verilmelidir.
- Çalışanlara gereksinme duydukları araçlar tahsis edilmelidir.
- İş hayatının kalitesi arttırılmalıdır.
- Emek-yönetim ortaklığı planı geliştirilmelidir.
- Üst düzey kamu kurumları yeniden yapılanmak için liderlik etmelidir.
- Maliyetler azaltmak için yeni programlar yürürlüğe konmalıdır.(gore, albert arnold jr, 1993, gore report on reinventing goverment:creating a goverment that Works beter and costs less, new york: penguin boks,s.34)
KAYNAKÇA
- Şükrü Metin Erdağı, kamu Yönetimi Genel İlkeler
- . Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara, 2009, s 26 27
- Hughes, Owen, 2003, Public Management And Administration: An İntroduction, Gordonsville: Palgrave Macmillan, s 32
- Bilgiç, Veysel, 2003. “Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı.” Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar içinde, A. Balcı v.d. (der.), Ankara: Seçkin Yayıncılık
- Ömür Gönüleşen Uğur, 1998, Public Management, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi LII (1-4) s.512-523) The Emergence Of a New Approach To The Public Sector:The New
- parlak ve sobacı, a.g.e, s.207
- Dunsire, a.g.m, ss.25-35
- Yılmaz Osman,2001, Kamu Yönetimi Reformu: genel eğilimler ve ülke deneyimleri, Ankara:dpt yayınları,s.37
- aktan, 2003, a.g.e., s.451
- gill, derek,2000, new zealand experience with public management reform: why the grass is always greener on the other side of the fence, public sector, voll:23, no:2, s.11-29)
- kettl,2000, a.g.e, s.10
- turan,erol, kamu yönetiminde reform, palet yayınları,2015,s.235
- yılmaz, a.g.e, s.81
- özer,a.g.e,s.285
- duggett,a.g.m,s.3
- gore, albert arnold jr, 1993, gore report on reinventing goverment:creating a goverment that Works beter and costs less, new york: penguin boks,s.34